Les télégrammes de l’Itamaraty contenant des instructions pour les diplomates brésiliens au sujet du retrait de l’ex-président Evo Morales, en Bolivie. Les communiqués officiels du gouvernement aux ambassadeurs, au début des manifestations de rue au Chili. Plus de 300 contrats de la Transpetro - entreprise d’État de logistique de la Petrobras - avec les entreprises de technologie et d’ingénierie. Tous ces documents ont été sollicités auprès des organismes du gouvernement fédéral par le biais du Système d’information au citoyen [4] . Leur point commun : toutes les demandes d’accès ont été refusées sous prétexte que les citoyens se livraient à un « hameçonnage » d’informations publiques. Qui plus est, les refus ont été fondés sur une argumentation indiquant qu’il pourrait s’agir d’un « travail journalistique » et que cela pourrait conduire à un « manque d’efficacité de l’État et à un surplus de dépenses pour le contribuable ».
Selon un sondage inédit de Agência Pública, au cours de la première année du gouvernement du président du Brésil Jair Bolsonaro, les refus opposés aux demandes d’informations adressées par les citoyens au gouvernement fédéral ont augmentés sous prétexte qu’il s’agissait de fishing expeditions – expression péjorative anglaise qui décrit une recherche d’informations à grande échelle visant à déceler un fait pouvant incriminer une personne ou une institution. En 2019 seulement, 45 demandes d’information se référant explicitement à ce motif ont été refusées, soit plus de cinq fois le total de réponses négatives de 2018 au cours de la gestion du président Temer. Il existe, depuis 2015, un registre de demandes réfusées, mais la quantité est moindre.
Depuis mai 2012, tout citoyen a le droit de solliciter des informations qui ont été produites ou archivées par des organismes publics au Brésil, qu’elles viennent de l’Exécutif, du Législatif ou du Judiciaire, des municipalités, des fondations, des entreprises publiques et même d’entreprises privées sans but lucratif ayant reçu de l’argent public. Et depuis novembre, le gouvernement fédéral a permis que ces demandes puissent se faire de manière anonyme par le biais du système d’information au citoyen. En cas de refus, les fonctionnaires peuvent être suspendus ou répondre à des procès de comportement administratif inapproprié. En ce qui concerne les militaires qui ne donnent pas suite aux demandes d’accès à l’information, ils peuvent être accusés « d’infraction de transgression ».
L’Itamaraty est le champion des demandes refusées.
Parmi les sollicitations refusées en 2019, il y en avait une de Pública, qui demandait au Ministère des Relations extérieures, les télégrammes diplomatiques sur une période de dix jours, contenant des informations sur la Bolivie ou sur l’ex-président Evo Morales. L’accès à ces documents a été refusé au motif qu’il s’agissait d’hameçonnage, l’Itamaraty affirmant qu’il était « impossible d’identifier le centre d’intérêt de cette demande » et que celle-ci visait à réunir un « ensemble de documents n’ayant aucun lien entre eux » afin de « sélectionner l’information qui serait pertinente ». Avant cela, par le biais d’une demande du même type, Pública avait révélé que le gouvernement avait demandé aux ambassadeurs de défendre la destitution de Dilma Rousseff, en 2016, avant même la conclusion du procès.
Notre enquête montre que l’Itamaraty est le champion des refus de demandes d’accès à l’information sous prétexte d’hameçonnage. Ce ministère a été responsable de plus d’un tiers du total des demandes refusées. Elles se sont toutes produites à partir de 2019, depuis que ce ministère est dirigé par Ernesto Araújo. Le site d’information Pública a demandé au ministère quel critère caractérisait les demandes d’information d’hameçonnage et si ce refus n’allait pas à l’encontre de la Loi d’Accès à l’Information mais jusqu’à la date de publication de l’article, il n’a pas obtenu de réponse.
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Le lendemain de la publication, l’Itamaraty a répondu que « le refus de la part du ministère, fondé sur la généralité de la demande ou ce qui caractérise l’hameçonnage, ne résulte pas d’un questionnement sur les motivations du demandeur ». Selon le ministère, les demandes ont été refusées en raison « de la somme d’informations et de travail supplémentaire ». De plus le ministère a ajouté qu’en 2019, 7,43 % des demandes d’information ont été refusées car considérées comme trop générales.
« Le ministère des Relations extérieures a probablement été celui qui a disséminé la notion de hameçonnage » affirme Bruno Morassutti, avocat et conseiller de Fiquem sabendo, l’agence de données indépendante, spécialisée dans la Loi à l’Accès à l’Information. Selon Morassutti, l’Itamaraty devrait être plus précis et indiquer quelles sont les limites techniques existantes concernant les demandes d’accès aux communiqués diplomatiques plutôt que restreindre ces demandes en utilisant l’argument générique d’hameçonnage. « Ce cas d’accès à l’information nous vient du droit américain : quand un avocat souhaite poursuivre une entreprise et doit trouver des personnes qui ont été lésées par celle-ci, il fait une demande très étendue de preuves qui doit permettre de faire ressortir un quelconque problème. La discussion sur l’opération d’hameçonnage relève du droit privé, d’une relation entre personnes et entreprises et non pas d’une relation entre personnes et gouvernement. Quant à ce dernier, il se doit de rendre des comptes. Dans le système juridique brésilien, cela n’a aucun sens », estime Morassutti.
Après le Ministère des relations extérieures, la Transpetro et la Petrobras sont les organismes du gouvernement fédéral qui refusent le plus les demandes d’information au motif d’hameçonnage.
Les spécialistes estiment que la décision sur l’hameçonnage des données est problématique.
La décision de l’Itamaraty s’est appuyée sur un avis juridique de 2017 de la Controladoria Geral da União (CGU) utilisé pour refuser au journaliste l’accès à des données. A l’époque, le Ministère de la Planification et Développement et celui du Transport, des Ports et de l’Aviation Civile avaient refusé de donner suite aux demandes d’information d’un citoyen brésilien. En réaction, le demandeur avait fait appel auprès de la CGU qui avait opté pour juger l’ensemble des demandes. À partir de l’identité du citoyen, la CGU avait découvert qu’il avait fait d’autres demandes semblables auprès d’autres ministères et elle avait considéré cette pratique comme une forme d’hameçonnage.
Dans son avis, la CGU a défini l’hameçonnage comme « un ensemble de sollicitations vagues, au contenu ample dont la finalité est d’obtenir une grande quantité de documents : habituellement toutes les dépêches, les ordonnances, les memorendos, les courriels etc. envoyés par une autorité, dont le but est généralement de réaliser un travail journalistique ». Cette définition a été rédigée initialement lors du jugement d’une autre demande d’accès à l’information également en 2017, présentée par le commissaire fédéral aux comptes, du Trésor, Roberto Kodama, lors d’un avis signé par le Médiateur de la république, Gilberto Waller Júnior.
« Il s’agit d’un avis problématique » estime Gregory Michener, professeur à l’École brésilienne d’administration publique et d’entreprises de la fondation Getúlio Vargas (FGV-EBAPE) et fondateur du programme de transparence publique de cette institution. « Tout d’abord, le fait de se centrer sur l’identité du demandeur, c’est un péché mortel au regard à la Loi d’accès à l’information publique. Ensuite on ne juge pas une demande en fonction de ce qui la motive. Troisièmement, on n’aurait jamais dû arriver à une discussion sur l’hameçonnage dans la mesure où cela n’est pas illégal, ce n’est pas une raison pour refuser une demande », affirme-t-il. Michener est l’auteur d’une étude qui montre que les autorités brésiliennes veulent connaître l’identité des demandeurs d’accès à l’information et en arrivent à refuser des sollicitations en fonction de l’identité de celui qui les présente.
« La Loi d’accès à l’information interdit d’évaluer les raisons de la sollicitation. Celles-ci ne doivent pas être prises en considération, même quand il s’agit de réaliser un reportage. Ce motif ne peut être retenu pour refuser une demande d’information », affirme Márcio Cunha Filho, professeur à l’Institut de droit public de Brasilia et auditeur de la CGU. Selon Cunha, il est normal que les organismes publics refusent des demandes, quand celles-ci sont disproportionnées ou quand elles demandent trop de travail, cependant ce refus ne peut s’appuyer sur les motifs du requérant.
Cet avis juridique de la CGU est également critiqué par la chargée de projets d’accès à l’information d’Artigo 19 [5] , Joara Marchezini. « Selon la Loi d’accès à l’information (LAI) et son décret régulateur, un organisme consulté ne peut nier l’accès à une information publique sous prétexte qu’il s’agit d’un support à un travail journalistique. En réalité, la motivation du requérant ne doit pas être prise en considération lors du processus de sollicitation d’information ni ne doit être utilisée pour justifier un refus ou interférer dans le processus d’analyse du cas » fait-elle remarquer. Selon Marchezini, quand un jugement portant sur l’accès à l’information prend en compte une catégorie particulière ou professionnelle, il finit par violer le droit anonyme d’accès à l’information publique.
Contactée par nos journalistes, la CGU a affirmé de manière catégorique que « la pratique de l’hameçonnage n’est pas un critère objectif qui puisse conduire à un rejet de demande d’accès à l’information ». Selon cette institution, ce terme a été utilisé dans des avis « par exemple pour caractériser des situations où une demande pourrait être considérée comme disproportionnée » mais que, au fil du temps, « la caractérisation, en soi, d’une telle pratique, n’est plus considérée comme un élément indiquant nécessairement l’incidence de disproportionnalité ». La CGU a affirmé qu’actuellement, les analyses de demandes se font « sans prendre en compte cette caractéristique [d’hameçonnage] ».
Selon la CGU, en 2019, 1165 demandes d’accès à l’information ont été refusées, étant considérées soit comme disproportionnées soit comme déraisonnables ou excessives. Ces refus représentent 0,86 % de l’ensemble des demandes faites au Gouvernement fédéral.
Pública a découvert que le registre du premier refus s’appuyant sur le motif d’hameçonnage remonte à 2015. À l’époque, un citoyen avait sollicité des copies des documents suivants, concernant l’ensemble des bâtiments de l’Institut fédéral du Pará (IFPA) : convention d’utilisation, permis d’habitabilité et compte-rendu de l’inspection des pompiers. La demande et le recours ont été rejetés, se fondant sur un deuxième avis, la même année, de la CGU, lequel avait également qualifié cette pratique d’hameçonnage mais, dans ce cas, il n’était pas fait mention d’un travail journalistique.
« Il n’existe pas de réponses simples à partir desquelles le gouvernement peut refuser une demande d’information mais la règle doit être celle de la transparence et dans le cas d’un rejet, il est nécessaire de le justifier sur des bases solides », affirme le coordinateur de recherche de Transparência Internacional, Guilherme France. Selon ce chercheur, le respect de la Loi d’accès à l’information s’est amélioré même s’il signale les « points sensibles » dans l’application de la législation. « L’année dernière, il y a eu une tentative du gouvernement fédéral, plus particulièrement du vice-président Hamilton Mourão d’étendre la compétence d’attribution du secret à des documents publics, tentative qui a échoué suite au vote des députés. Mais les difficultés majeures se situent aujourd’hui au niveau des États et des municipalités où l’application de la loi est encore plus problématique », estime-t-il.
