Réforme agraire : un programme interdit

Le programme du second mandat du gouvernement Lula (2007/2010) pour le domaine rural est composé de quatre volets politiques : (1) Agricole, (2) Réforme agraire et démocratisation de l’accès à la terre, (3) Citoyenneté et intégration sociale et (4) Développement régional et territorial.

Une grande partie de son contenu est dédié aux propositions concernant l’agriculture familiale. Quelques polémiques subsistent comme la gestion de nouvelles technologies agricoles et industrielles pour la production de biocarburants. Plus spécialement, cette proposition suscite des réactions car on craint que ces unités familiales se retrouvent plus dépendantes de la chaîne de production de matière primaire - canne à sucre et ricin - les liant aux grands industriels. La monoculture n’est pas caractéristique de l’agriculture familiale, dont la production est par principe diversifiée et multifonctionnelle. De cette manière, le premier des quatre volets politiques du programme de Lula (volet Agricole) mélange les concepts de la production commerciale pour l’exportation et ceux de l’agriculture familiale.

Celui concernant la Réforme agraire et la démocratisation de l’accès à la terre est résumé en une page seulement. En quelques lignes on a cherché à systématiser le concept de réforme agraire : « le programme du Gouvernement inclut une réforme agraire ample, massive et de qualité, comme partie fondamentale d’un nouveau projet de développement national et orientée pour la redéfinition de l’agriculture brésilienne. Une réforme agraire plurielle qui s’ajuste à la diversité régionale et culturelle ».

Ce qui déçoit dans ce discours, c’est sa naïveté. En 2006, la réforme agraire n’a été ni ample, ni massive et n’a ni fait partie de projets de développement national. Le Gouvernement ne veut rien savoir du rôle de levier du développement que pourrait jouer la réforme agraire. Sans cette prise de conscience, il n’y aura pas d’effort d’aucun des pouvoirs dans le sens de la promotion d’un environnement favorable à l’implantation d’une politique qui corresponde au concept adopté par le Gouvernement.

Comme le budget de 2007 est pratiquement le même que celui de 2006, on ne peut plus espérer d’avancée significative en termes d’occupations de terre par les paysans, ni d’acquisition de terres pour la réforme agraire. Au regard du Plan pluriannuel (PPA) 2003/2007, l’objectif pour cette année serait de 150 000 familles installées, alors que les ressources pour l’achat de terres ont diminué. Puisque le Gouvernement ne possède pas de stock de terres, et que par ailleurs il rencontre des difficultés à exproprier les grands propriétaires, on ne peut rien espérer de plus que ce qui a déjà été réalisé en 2006. Les chiffres officiels n’ont pas encore été divulgués, mais les prévisions montreraient qu’en 2006 environ 40 000 nouvelles familles ont été installées. Pour atteindre l’objectif fixé dans le Plan national de réforme agraire, le gouvernement devrait installer 100 000 familles par an selon la programmation du Ministère du développement agraire (MDA).

Au sein du Parti des travailleurs (PT) et de la base parlementaire du gouvernement, certains pensent que la possibilité de la réforme agraire va gagner en expression pendant ce second mandat. Ces partisans proposent de libérer, par la pression, les amarres législatives et bureaucratiques qui sont en train d’étouffer la réforme. Mais les obstacles à la démocratisation de la terre sont d’ordres politiques, de la compréhension de l’Etat et de son pouvoir d’impulser le développement national.

Le programme du gouvernement prévoit que pour viabiliser le « nouveau sens stratégique de la réforme agraire », il est nécessaire d’intensifier l’accès à la propriété terrienne. Pour cela, il est nécessaire d’actualiser les indices de productivité, de continuer à rendre effectif le principe constitutionnel de la fonction sociale de la propriété, de perfectionner la législation agraire, d’avancer dans les politiques d’appui à la production, à l’assistance, à l’augmentation de la valeur ajoutée et commercialisée, et de renforcer les infrastructures sociales et productives. Tout ceci est aussi de notre avis, mais nous ne surmonterons pas l’obstacle principal : où se situe exactement la réforme agraire dans le modèle de développement ?

Les volets ayant trait à la Régularisation et au réarrangement agraire, celui du Crédit foncier agricole, ainsi que les conceptions du commerce agricole en général, composent à eux seuls le programme du Gouvernement parce qu’il n’a pas produit un programme de Réforme agraire à proprement dit, mais de « Développement rural, durable et solidaire ». Cela explique notre incompréhension face aux propos tenus sur la réforme agraire et des nombreux concepts l’accompagnant. Dans le cas où l’un des pouvoirs de l’Etat fût pleinement convaincu que la réforme agraire soit une partie fondamentale du modèle de développement du pays, il pourrait ainsi y avoir un espoir. Mais cette chance parait très mince.

Le dernier volet du programme traite des Quilombos. Ces communautés de Quilombolas, descendants d’esclaves africains, différents des Indigènes, se sont vus régulariser leurs terres, mais n’en ont toujours pas la reconnaissance totale. En général, se sont des terres qui appartenaient, ou appartiennent toujours à des familles traditionnelles dans le cas où elles ne sont pas tombées dans les mains des grileiros [nom donné à ceux qui s’approprient des terres illégalement et en obtiennent de faux titres de propriété]. Comme nous entendons par ces propos que la réforme agraire est faite d’expropriation terrienne mais pas de régularisation ou d’achat de terres, nous ne pouvons pas considérer la régularisation des communautés Quilombolas comme une partie intégrante du programme de Lula. Certes nous admettons que ce processus de reconnaissance, ainsi que celui concernant le Crédit foncier agricole, pourrait altérer la donne nationale au niveau du foncier et ainsi aider à déconcentrer la possession de terres, mais il ne paraît pas capable de réduire le pouvoir des grands propriétaires terriens.

Nous pensons que le Gouvernement de Lula n’arrivera que difficilement pendant son second mandat (2007-2010), à imposer une quelconque avancée dans le processus de réforme agraire au Brésil. Aussi bien le Ministère du développement agraire (MDA), que l’Institut national de colonisation et de réforme agraire (INCRA), ne possèdent la capacité opérationnelle suffisante pour entamer la redistribution des terres au degré exigé par les organisations démocratiques de la société civile. Le pouvoir judiciaire n’est pas sensibilisé pour comprendre ce processus comme un acte de justice sociale. Il restera soumis à l’industrie des quotas qui empêche les redistributions de terres et qui criminalise les prises de position des mouvements sociaux. Le Congrès national approuvera difficilement les projets de lois visant à désentraver la réforme agraire. L’assemblée des ruralistas (pro-Réforme agraire) a déjà démontré sa force pendant le premier mandat, en obtenant la présidence des commissions techniques de l’Agriculture et de l’environnement, en plus d’avoir enregistré l’adhésion de l’ancien Ministre de l’agriculture. Durant la CPMI de la Terre, les ruralistas ont mis à mal le rapport de l’ex-député João Alfredo et ont imposé à sa place celui du député Lupion [1]. Le pouvoir exécutif, pour conserver sa gouvernabilité va probablement composer sa base législative sur une forme plus conservatrice que durant le premier mandat, empêchant ainsi tout réarrangement de pouvoir qui rendrait possible l’avancée de la réforme agraire.

Dans ce contexte, la réforme agraire continuera à être mise en application de manière peu efficace dans ce modèle de développement, avec peu d’investissements provenant des ressources publiques, avec peu de ressources opérationnelles, et seulement soutenue par la pression des mouvements sociaux.


[1] Lors de la CPMI (Commission parlementaire mixte d’enquête) de la terre de fin 2005, le rapport du député Lupion (PFL) a été adopté. Entre autres choses, les occupations de terre y sont considérées comme des "actes terroristes". Le rapport du député Alfredo (Psol) postulait quant à lui la nécessité d’une réforme agraire à la démocratie et à la justice sociale dans le pays. [Ndlr]


Par Edélcio Vigna de oliveira, Maître ès Sciences politiques à l’Université de Brasilia et membre de l’Institut des études socio-économiques (Inesc)

Source : Brasil de Fato - janvier 2007

Traduction : Pierre Nicolas Grisel pour Autres Brésils


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