Les obstacles aux opérations de contrôle environnemental permettent d’expliquer ces mauvais chiffres. Selon les chercheurs, les changements apportés aux règles internes du ministère de l’Environnement et à la législation entre 2019 et 2020 ont rendu encore plus bureaucratiques le travail de terrain des inspecteurs et le déroulement interne des enquêtes sur les infractions à l’environnement, comme la déforestation et l’exploitation forestière illégale.
Depuis le début de son mandat, Bolsonaro a été l’objet de critiques internes et externes en raison de la forte augmentation du nombre d’incendies et de zones déboisées en Amazonie. Pour tenter de limiter le nombre de délits environnementaux, le gouvernement fédéral mise sur des opérations militaires dans la région. Cependant, contrairement aux inspecteurs des organismes responsables, les forces armées ne sanctionnent pas ceux qui déboisent ou brûlent la végétation en toute illégalité. Malgré la présence des troupes, la dévastation de la forêt reste importante et présente le taux le plus élevé depuis 12 ans.
Selon l’étude, en moyenne 688 procédures débouchaient annuellement sur le paiement d’une amende à l’Ibama, un organe lié au ministère, entre 2014 et 2018. En 2019 et 2020, sous la gestion de l’ex-ministre de l’Environnement Ricardo Salles, ces chiffres n’étaient respectivement que de 74 et 13 (avec une moyenne de 44). Ils vont de pair avec les efforts du président pour mettre fin à ce qu’il appelle « l’industrie de l’amende ».
Le nombre d’affaires liées à des atteintes à la végétation jugées en 1ère et 2ème instance a également reculé : de 5 300 procès par an entre 2014 et 2018, leur nombre a chuté à 113 en 2019 et 17 l’an dernier.
Ces chiffres ont été obtenus par les chercheurs via la loi sur l’accès à l’information. Ils précisent néanmoins que certaines demandes leur ont été refusées, et qu’on leur a envoyé quelques données par la suite. Selon les spécialistes, les éventuels manques d’enregistrement sont cependant minimes et ne changent pas la situation.
Felipe Nunes, biologiste à l’UFMG et auteur de l’étude estime quant à lui que le risque lié à l’absence de responsabilisation pour les délits environnementaux est la perte de légitimité institutionnelle et un plus grand sentiment d’impunité. Cette responsabilisation commence par l’inspecteur sur le terrain, qui établit des constats d’infraction lorsqu’il observe des irrégularités. Mais pour que la sanction soit efficace, il est nécessaire que la procédure de jugement aille jusqu’au bout. En 2019 et 2020, la baisse des constats d’infraction, qui se produisait déjà depuis 2017, s’est accentuée.
Les procédures qui comportent des constats d’infractions environnementales sont jugées de façon administrative par l’Ibama ou par l’Institut Chico Mendes (ICMBio) dans deux instances. Certains cas sont renvoyés vers les autorités judiciaires pour une meilleure analyse.
En 2019, un décret a contraint l’Ibama et l’ICMBio [qui s’occupe des zones protégées fédérales] à organiser des audiences de conciliation avec les parties concernées. Désormais, jusqu’à cette audience, l’amende ne fait donc l’objet ni d’une analyse ni d’un recouvrement, ralentissant de fait l’avancement des procédures.
Le manque de ressources pour organiser les audiences transforme par ailleurs la procédure en une simple formalité. « Toutes les explications que l’inspecteur avait l’habitude de donner sur le terrain, à savoir la possibilité de payer l’amende en plusieurs fois, ou d’opter pour la réparation des dommages, doivent maintenant être données lors d’une audience de conciliation », explique Alex Lacerda, employé de l’Ibama et directeur exécutif de l’Association nationale des agents de carrière spécialisés dans l’Environnement.
Le retard dans le traitement des procédures en raison des obstacles bureaucratiques créés par la gestion du gouvernement Bolsonaro met en danger la punissabilité de milliers d’infractions en raison de la prescription. Selon Alex Lacerda, une audience de conciliation est organisée par semaine, dans celle où il travaille. Or pour traiter les quelques 1 800 notifications d’infraction par an, il faudrait en organiser 30 fois plus.
En mai, la Cour des comptes (TCU) avait déjà signalé une paralysie dans la gestion des amendes environnementales. Pour les spécialistes, les restrictions imposées par la pandémie ne sont pas en cause, puisqu’il est possible de mener la procédure à distance. « Auparavant, [la partie inculpée] recevait un avis et un formulaire de paiement. Maintenant, elle reçoit une convocation pour une réunion qui se tiendra des mois plus tard. Donc personne ne paie et tout le monde attend la réunion », explique Suely Araújo, spécialiste sénior en analyse des politiques publiques à l’Observatoire du climat et présidente de l’Ibama sous le mandat de Michel Temer (2016-2018).
Historiquement, le nombre d’amendes environnementales payées est faible, car de nombreuses parties condamnées préfèrent utiliser tous les recours avant de reconnaître l’infraction - mais aujourd’hui, la tendance « s’est considérablement aggravée », selon Suely Araújo. Le délai entre la notification d’infraction et l’audience peut dépasser les deux ans. Certaines notifications datant de 2018 par exemple, ne sont passées par une audience de conciliation qu’en mai de cette année.
La bureaucratie prive également les inspecteurs de se rendre sur le terrain et réaffecte les équipes à la participation aux audiences. En outre, il est fréquent que ces audiences n’aient pas lieu du fait de la non comparution de la partie inculpée.
"La conciliation, est, en théorie, fantastique. Elle doit permettre d’éviter d’engager des avocats, d’accélérer les procédures et la perception des amendes par l’État. Mais dans la pratique, l’accusé est souvent difficile à identifier et les équipes ne disposent pas du personnel ou de la technologie nécessaires pour faire des quantités de réunions", explique Felipe Nunes.
Jugements
La centralisation croissante des décisions constitue également une menace. En cas d’absence de conciliation, les dossiers sont transmis au superintendant d’État, qui rendra son jugement en première instance.
Avant ces modifications fédérales, il existait une équipe dans chaque État, en plus du superintendant lui-même, pour évaluer les dossiers. Les amendes les plus élevées étaient quant à elles jugées au siège de l’Ibama. Ces dernières années, les superintendances ont par ailleurs été occupées par des personnes désignées par le pouvoir politique et une bonne partie d’entre elles sont des militaires.
« Outre le fait qu’il puisse y avoir des conflits d’intérêts, la plupart des personnes nommées n’ont pas d’expérience ou de connaissances en la matière », indiquent les chercheurs de l’UFMG.
Quant aux procédures de 2ème instance, elles sont de la compétence du président de l’Ibama - l’année dernière, seules quatre ont été jugées à ce niveau.
Vendredi dernier (le 16/07/2021), Jonatas Trindade, fonctionnaire fédéral de carrière, a pris le commandement de l’Institut, précédemment occupé par le lieutenant-colonel de la police militaire de São Paulo, Luis Carlos Nagao. Lorsque Ricardo Salles est arrivé au ministère de l’Environnement, il a nommé Eduardo Bim, démis de ses fonctions en mai de la même année et rattaché à l’enquête visant celui qui l’avait nommé pour des irrégularités d´exportation de bois.
Faible punissabilité
Les inspecteurs ont également rencontré des difficultés dans leur travail sur le terrain en raison des discours du président Bolsonaro. Certains ont d’ailleurs manifesté leur peur en raison de l’augmentation de l’agressivité à leur encontre. Il règne chez les contrevenants le sentiment que les contrôles sont au point mort.
La faible conversion des infractions environnementales en amendes effectivement payées, crée, de fait, un sentiment d’impunité qui complique le travail d’inspection.
Aujourd’hui, il existe environ 99 000 procédures d’infraction environnementale en attente de jugement à l’Ibama, en 1ère ou 2ème instance selon l’enquête de l’UFMG.
L’étude souligne également une réduction des saisies environnementales (embargo), passant de 2 589 en 2018 à 385 en 2020. Lorsqu’une terre est sous saisie, sa production est considérée irrégulière et entre dans une liste partagée internationalement afin de ne pouvoir être commercialisée. L’Europe s’est montrée rigoureuse à l’égard des marchandises brésiliennes dont la production implique la déforestation.
En 2020, les levées de saisies par l’Ibama ont été supérieures au nombre de nouveaux embargos. C’est la première fois que cela se produit au Brésil.
